El Poder Ejecutivo, ¿puede legislar?

Leyendo nuestra preciosa carta magna, producto de la razón del pueblo argentino, advertí que ciertas cosas que publican los diarios y otras que tan segura afirma nuestra Presidenta no están permitidas por nuestro orden jurídico. Muchas versiones ha habido y más aún habrán sobre la posibilidad del Poder Ejecutivo de legislar, no obstante ello un breve resumen haré. Si hacemos un veloz repaso a lo largo de la historia constitucional nos daremos cuenta que la división de poderes surge como respuesta al poder absoluto que tenían los reyes, en donde la voluntad del rey era ley y los súbditos debían responderle a él. Aquí surge el constitucionalismo clásico el cual presentaba dos grandes posturas: la división de poderes y el reconocimiento de los derechos del individuo. De esta manera el poder que tenían los gobernantes estaba limitado por una constitución en las cuales el poder que tenía mayores atribuciones era el Legislativo, contraponiéndose con lo que ocurre en nuestros días, en donde se refleja un liderazgo notable por parte del Poder Ejecutivo por sobre los otros dos poderes. Y ante este liderazgo vemos, más aún en nuestra nación, la intención sin límites de un Poder Ejecutivo sediento de poder y ambicioso por controlar a los otros dos poderes que componen esta clásica triada. Empero nuestra constitución intenta, en la teoría, frenar estos avances del Ejecutivo y es aquí donde quiero centrarme.

Desde la reforma del año 1994 con su respectiva incorporación de los decretos con razón de necesidad y urgencia y de los decretos delegados, el Congreso ha pasado a tener un papel simbólico y se encuentra casi al margen de su rol principal. El Ejecutivo de turno hace abuso de este derecho que se le ha concedido y son pocos los proyectos importantes que llegan al Poder Legislativo, el resto se “resuelve” por decreto. El error o virtud de estos decretos lo mostrará el tiempo, pero la realidad muestra que el Poder Ejecutivo tiene importantes restricciones, que no cumple, al momento de legislar. A continuación haré un simple y humilde resumen de aquello que nuestra constitución emana sobre el alcance y materia de los decretos del Poder Ejecutivo, poniendo especial atención a la posibilidad de imponer tributos.

En el comienzo de nuestra constitución, en su artículo 4º, habla claramente de cómo está conformado el tesoro nacional y nombra, en primer lugar, los derechos de importación y exportación. Aquí podemos entender que el actual problema de las retenciones es un derecho, del Estado, a cobrarles a aquellos que quieren vender sus productos en él. Y las mencionadas retenciones o derechos de importación y exportación, en el artículo 17 de nuestra carta se lo establece como una atribución exclusiva del congreso, vale citar “(…) Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el Art. 4º (…).” Siguiendo con el análisis encontramos que el Capítulo IV de la segunda parte de nuestra constitución establece claramente en el artículo 75 incisos 1 y 2 la facultad exclusiva del congreso de imponer este tipo de contribuciones y es claro el Inc. 1 en cuanto dice que corresponde al Congreso “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación (…)”, a lo cual deja en claro que “(…) serán uniformes en toda la Nación”.

Hasta el momento nada es objetable, la constitución deja en evidencia el rol trascendental del Congreso y todavía no se nombra al poder hegemónico de la actualidad, el Ejecutivo. Si seguimos viendo nuestra carta superior encontramos que la misma en el artículo 99 habla expresamente del Poder Ejecutivo y trata sobre la posibilidad que éste tiene de legislar. El Inc. 2 del Art. 99 le permite a éste poder expedir “las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación (…)” pero le restringe su ámbito de aplicación “(…) cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” Es decir que encontramos la facultad del Ejecutivo de establecer decretos para la ejecución de las leyes pero en ningún momento habla sobre impuestos, tasas ni menos aún sobre una facultad que corresponda al Congreso y eventualmente éste pueda cederle al presidente de la Nación. En el Inc. 3 del precitado artículo nos encontramos con un claro e incuestionable freno que se le impone al Ejecutivo, en donde este inciso deja en claro que “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo (…)”, y éste es el quid del asunto. La propia constitución optó por marcar claramente las atribuciones y competencias de cada uno de los poderes y le PROHIBIÓ al Ejecutivo legislar, entendiendo esto último como una facultad pura y exclusivamente del Poder Legislativo. Pero no es todo, el trasfondo de mi estudio deja en evidencia que el mismo Inc. 3 establece una excepción con su respectiva limitación, y es aquí donde quiero hacer hincapié. Continúa el Art. 99 Inc. 3 “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y NO se trate de normas que regulen materia penal, TRIBUTARIA (…), podrá dictar decretos por razón de necesidad y urgencia (…)”. Ante esto, vemos que la Constitución establece que sólo el Congreso de la Nación puede imponer tributos y el Poder Ejecutivo no puede legislar, salvo que circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes. Por tal, solamente en casos que el Congreso no pueda legislar, lo puede hacer el Ejecutivo y solo para aquellos casos en donde no se ponga en cuestionamiento los tributos, materia penal, electoral, etc. Entonces haciendo una relación con nuestros tiempos nos damos cuenta que la resolución 125, que si bien no fue decretada por un decreto de necesidad y urgencia sino por una resolución ministerial, no debería tener el peso de ley y, según los artículos hasta aquí citados, debería ser declarada nula.

Para finalizar con el estudio sobre la posibilidad de establecer tributos por el Poder Ejecutivo, encontramos que el Art. 76 le “prohíbe la delegación legislativa al Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública (…)” Vale decir aquí que el Poder Ejecutivo puede legislar pero, nuevamente aclara, solo en casos excepcionales y este artículo termina con la ilusión del PE de poder legislar holgadamente, en cuanto expresa que será “con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.

En conclusión, el Poder Ejecutivo -como norma general- no puede legislar pero -como excepción- en caso de emergencia pública, de administración o cuando el Congreso no puede seguir sus trámites ordinarios previstos por nuestra constitución si podría legislar salvo, en materia penal, tributaria, electoral o de régimen de partidos políticos y esto debería ser por tiempo determinado y contar con el consenso de los ministros. Es ante esto que queda en evidencia que bajo ningún punto de vista la resolución 125 y los tributos que el Poder Ejecutivo quiera aplicar pueden tener valor, al menos desde la teoría.